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quinta-feira, 4 de abril de 2013


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O planejamento urbano sob a ótica da Constituição Federal
 Enviado por luisnassif, qui, 04/04/2013 - 11:46



Por Assis Ribeiro

Da Revista Direito GV

Planejamento urbano sob a ótica da Constituição Federal e o estabelecimento de cidades inclusivas

Autor: Aline Virgínia Medeiros Nelson e Sérgio Alexandre de Moraes Braga Junior

As grandes cidades são caracterizadas por contrastes sociais. No Brasil isto é perceptível desde a fundação da primeira cidade, São Vicente, que nasceu sem preocupação com o bem-estar dos colonos que ali residiriam, e era voltada apenas para a comodidade do capitão-mor, administrador e representante do poder colonizador (CASTRO,1996, p. 36).

O avanço histórico da urbanização brasileira propagou essa realidade de concentração de poder e de renda. A difusão da agricultura local influenciou a divisão do poder regional – primeiramente foi a cultura da cana-de-açúcar, posteriormente, o ciclo da mineração e o cultivo do café. O modelo de desenvolvimento adotado pelo Brasil a partir de 1939 é caracterizado pela exportação de alimentos e de matérias-primas.  Nos anos 1950, o país passou a investir na industrialização e na capitação de recursos externos. A partir da década de 1970, houve a modernização da agricultura e mais investimentos em energia, transporte e comunicação.

Em todos esses momentos, a realidade dos pequenos municípios repetiu-se: a proposta de desenvolvimento urbano não ultrapassou os limites de distribuição de orçamento. Dificilmente foi aberto um espaço para a sociedade local discutir a própria realidade e buscar alternativas, consolidando-se, desse modo, círculos viciosos em grande parte das cidades: os recursos escassos não permitiram investir em mudanças e estas não ocorreriam por não haver recursos para promovê-las (NORONHA: 2001, p. 43).

A consequência, hoje, é a identificação de três zonas de organização ou de coesão social nos centros urbanos: integração, vulnerabilidade e exclusão. A população urbana integrada é composta de famílias, cujas necessidades básicas são satisfeitas. A vulnerável é formada tanto por grupos que vivem abaixo da linha da pobreza, que conseguem suprir necessidades básicas, quanto por aqueles com rendimentos acima da linha da pobreza, mas com necessidades insatisfeitas. Por fim, a população urbana excluída é aquela constituída de famílias com renda abaixo da linha da pobreza e excluídas do acesso à infraestrutura básica, habitação, água, saneamento básico, energia, trabalho e escolas para os filhos (RIBEIRO, 1997, ps. 275-276).

Impactante para formação dessas zonas é o desenvolvimento industrial, que envolve remanejamento populacional, pelos processos de imigração, e provoca a hiperurbanização e a necessidade de investimentos maiores em políticas públicas. Culturalmente, ocasiona o encontro de subculturas diferentes nos centros urbanos. A isso agregue-se a tecnologia de informação. A soma desses fatores acaba gerando maior clima de insatisfação e o desejo de soluções imediatas.

Para Carnoy (2003, p. 43) “a mundialização e a nova tecnologia exigem um conhecimento cada vez mais amplo”. Esse autor afirma que as tecnologias da informação e da comunicação propagam ideias democráticas pelo mundo inteiro. À medida que o país vai progredindo sem um bom planejamento público urbano, não há como assegurar as vantagens democráticas em sua plenitude. Isso acentua as desigualdades entre as zonas, pois as descontinuidades internas, a velocidade da informação e a massificação da cultura penetram as periferias de comunidades despreparadas (BARROS, 1977, p. 218), gerando expectativas não harmônicas de desenvolvimento social.

Tal perspectiva levou Currie (1969, p. 85) a explicar que a política urbana adotada pelos países em desenvolvimento interfere na criação de círculos gerados pelas forças econômicas, que podem ser viciosos ou benignos. Assim, a intervenção estatal, realizada pelo planejamento público, deve romper os círculos viciosos para pôr em movimento forças autogestoras, capazes de reduzir a exclusão socioeconômica e reduzir a vulnerabilidade dos indivíduos.

Diante dessa constatação, indaga-se de que forma o Estado pode atuar a fim de realizar programas que possibilitem a abertura das comunidades e o rompimento da exclusão para formação dos círculos benignos de desenvolvimento. Sem dúvida, a expressão democrática e a união de forças são imprescindíveis para isso. E o Direito deve atuar buscando a integração e a legitimação entre os sistemas social, político, econômico e cultural.

Nesse panorama, percebe-se que o núcleo de cidadania é formado pelos direitos de participação política, essenciais para as novas formas de intercâmbio da sociedade civil, nas redes de associações espontâneas e nas formas de comunicação de uma esfera política produzida através da mídia. Nesse contexto, o direito moderno conseguirá estabilizar as expectativas de comportamento de uma sociedade complexa, estruturada por diferentes sistemas e subsistemas sociais, se conseguir manter a pretensão de solidariedade entre eles, para a realização dos processos públicos, inclusive na formação de opinião (HABERMAS, 1997, p. 105). Isto, em última instância, significa adotar uma posição mediadora de interesses juridicamente diversos relacionados a subculturas também diversas.

Essa tese habersiana fundamentou a proposta de planejamento público-comunicativo (HABERMAS, 1992, p. 499), segundo o qual o planejamento deve envolver vontade política e emancipação cívica da população através de uma linguagem comum, em que seja possível discutir abertamente, no seio social, os problemas, a fim de estabelecer saídas e definir os caminhos futuro a serem percorridos pela atuação estatal. Haveria assim, uma mudança de parâmetro da racionalidade: o Estado deixaria de ser de um sujeito cognoscente, que se relaciona com objetos, para estabelecer uma relação intersubjetiva com o corpo social, para ambos se entenderem a respeito de algo. O planejamento público seria eficaz e legítimo por ser construído conjuntamente por meio de uma deliberação coletiva, o que possibilitaria neutralizar os pontos de vista hostis, irracionais e perigosos, para construir uma razão pública.

Essa proposta habersiana corrobora os princípios democráticos estabelecidos pela Carta Política brasileira. Note-se, portanto, que cada vez mais se exige alternativas de gestão urbana que estabeleçam novas experiências, pondo em discussão o papel do governo local, e parcerias com a sociedade civil, alterando-se, assim, a modelo do poder estabelecido (SIMÃO, 2006, p. 77).

Define-se cidade inclusiva como aquela que busca solucionar não apenas a igualdade econômica, mas também a igualdade social, política e cultural da população, a fim de que não existam segmentos sociais marginalizados. Contudo, não há como obter uma definição uniforme de igualdade para povos de diferentes religiões, raças e gênero, uma vez que estes são afetados pela cultura (SAMPATH, 2010, p. 30).  Do mesmo modo, a sensação de exclusão surge de forma diferente nos indivíduos,  depende também da região e do ambiente socioeconômico.

A abordagem sobre exclusão social, portanto, deve ocorrer de forma multidimensional, envolvendo desigualdades políticas, econômicas, culturais e promovendo o acesso a serviços públicos; os planos governamentais de desenvolvimento deveriam adotar uma proposta endógena, o que significa que os programas microrregionais deveriam perceber a realidade local, e os programas nacionais e regionais deveriam considerar a diversidade das comunidades brasileiras, antes da elaboração e execução de seus planos.

O professor da universidade africana Cape Town, Peterse (2010, p. 32), estabeleceu três eixos de ações para o alcance de resultados urbanos inclusivos: (1) verificar quais são os fatores causadores da desigualdade urbana; (2) institucionalizar compromissos públicos que assegurem medidas práticas para que os assentamentos mistos e as áreas residenciais de renda mista possam coexistir e cooperar; (3) estimular um movimento cultural amplo que apoie coalizões de iniciativas de caráter de intergrupo e de interclasse, a fim de traçar objetivos coletivos comuns focados na sustentabilidade, na solidariedade social e no desenvolvimento econômico. Tais diretrizes comprovam que a chave do desenvolvimento está em estimular as comunidades e as instituições democráticas para que trabalhem juntas a fim de reafirmar o direito às cidades.

Tal qual esclarecido anteriormente, essas relações políticas entre sociedade e Estado não são estabelecidas da mesma maneira, posto que as vivências sociais nunca ocorrem igualmente em espaços e tempos diferentes. Por isso o Ente Federativo municipal é tão importante na prática do planejamento comunicativo, pois a ele cabe a competência de legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30 da CF/88). Além disso, é o ente mais próximo dos problemas sofridos pela população urbana, cabendo a ele harmonizar os programas federais e regionais de desenvolvimento à própria realidade, para atender ao princípio da função social das cidades (art. 183 da CF/88) e, por conseguinte, dizimar a marginalização em sentido amplo.

No âmbito da Administração, nota-se o fortalecimento da ideia de federalismo cooperativo, proposto por Zippelius (1997, p. 512) como aquele que impõe um dever de harmonização, o que em última instância pode significar uma “obrigação ao entendimento”. Em outras palavras, o dever dos Entes Federativos no sentido de que cheguem a um consenso e, caso necessário, aceitem os compromissos de atuação comum. Um exemplo seria o envolvimento funcional dos Estados-membros nos processos centrais de planejamento e de regulação, proposto no art. 174 da CF/88.

A descentralização de competências, antes concentradas na União e nos Estados, ocorrida, por exemplo, com a municipalização de políticas de transporte coletivo, de saúde e de proteção ao patrimônio cultural, comprova o fortalecimento do poder municipal. Sem dúvida, o município mostra-se como um espaço adequado para o fomento da cidadania devido à proximidade com aqueles que necessitam de soluções concretas para seus problemas (MAGALHÃES, 1999, p. 132).

Desconcentrando poderes e reconhecendo que o desenvolvimento abrange, atualmente, indicativos complexos, que envolvem a noção de segregação, a promoção da identidade e a garantia de proteção ambiental, a Carta Política reafirmou a força municipal e reconstruiu uma nova política para o desenvolvimento urbano (art. 182 e 183 da CF/88) por vários meios. Dentre eles, podemos citar: repasses maiores na distribuição dos tributos e fortalecimento da cidadania participativa através de várias normas, como o direito de petição (art. 5º, XXXIV, alínea a) a ação popular (art. 5º, LXXIII), iniciativa popular (arts. 14, III; 29, XIII; 61, §1º).

Convém salientar que o planejamento público centrado numa gestão democrática deve fazer uso de ferramentas de política urbana previstos na Lei 10.257/2001, como: criação de órgãos colegiados de política urbana (p.ex., Conselhos Municipais de gestão); debates, consultas, conferências e audiências públicas; e iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

Além desses, também é possível mencionar o plano diretor, o orçamento participativo e o estudo de impacto de vizinhança. Todos discutidos em audiências públicas, que podem ser convocadas tanto pela Administração pública como pelo Ministério Público, por entidade civil ou por mais de cinquenta cidadãos (art. 2º, caput, da Resolução 09/87 do Conama), constituindo, em decorrência disso, um importante espaço de abertura deliberativa democrática. Ratificando tal pensamento, Peluso (2008, p. 89) destacou que esses instrumentos são fundamentais para que o Estatuto das Cidades, lei vinculante, não se transforme em disfarce de demagogia política.

Na verdade, o planejamento público descentralizado e os instrumentos democráticos previstos no Estatuto das Cidades compõem uma nova concepção de democracia, que segundo Bobbio (2007, p. 156) não consiste na substituição da democracia representativa pela democracia direta, e sim em uma passagem da democracia de uma esfera política para uma esfera social, em que o indivíduo passa a ser considerado pela multiplicidade de seu status: pedestre, doente, consumidor, motorista, etc.

Quando o município abre espaço para um planejamento democrático, ele possibilita que a questão urbana seja compreendida de uma nova perspectiva. Nas cidades onde há experiências de novas formas de gestão, já se identifica a formação de redes que integram o interesse público às reais necessidades da maioria da população de determinada comunidade. Essas redes plurais, embora tornem mais complexos os trabalhos de coordenação e de debates, contribuem para uma administração mais eficiente (SIMÃO, 2006, p. 82), onde há articulação permanente e alteração gradativa dos valores locais sobre os bens da comunidade, e, ainda, garantem a preservação da identidade de forma cotidiana e contínua, posto que os indivíduos se sentem valorizados e integrantes do ambiente sociopolítico.

Aqui se explica que no planejamento participativo o engajamento é consubstanciado pela contribuição que as autoridades, os líderes locais e o povo oferecem aos técnicos (ARANTES, 2004, p. 18) no trato e no estudo dos problemas da comunidade.

Para tanto, é necessário induzir a comunidade a escolher soluções e providências para o enfrentamento de problemas mais graves. Isso leva à percepção de que a gestão pública eficiente exige que grupos, associações, instituições e agências tomem para si a tarefa de planejar soluções para problemas básicos (AMMANN, 1987, p. 47), o que no âmbito da administração pública leva ao gerenciamento democrático de condução da vida urbana.

Além disso, conforme já salientado, qualquer ação prática em âmbito local em busca do desenvolvimento deve procurar entender a realidade cultural, que compreende costumes, percepções e valores dos indivíduos. As variações dos núcleos familiares, as maneiras de habitar, de interagir com ambiente, a forma de distribuir os produtos do trabalho, dentre outros aspectos, são frutos da cultural da comunidade que precisam ser observados a fim de se construir uma plataforma firme, que rompa círculos viciosos de submissão e respeite a dignidade das relações humanas. Essa percepção torna-se bastante clara através da análise das repercussões e tensões geradas pela abertura de espaços deliberativos e aspectos culturais do povo, que apresentaremos a seguir.

Revista DIREITO GV 16

Autor: Aline Virgínia Medeiros Nelson e Sérgio Alexandre de Moraes Braga Junior

Artigo Completo:

Democracia e cultura no planejamento do desenvolvimento urbano

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